因此，虽然本书的着眼点是当代中国国家治理，但我的研究讨论得益于关于其他社会背景下和历史上官僚制度、治理模式的研究成果，这些研究工作和视角帮助我透过纷纷扬扬的现象情景来把握中国国家治理的内在过程和制度逻辑。
因此，虽然本书的着眼点是当代中国国家治理，但我的研究讨论得益于关于其他社会背景下和历史上官僚制度、治理模式的研究成果，这些研究工作和视角帮助我透过纷纷扬扬的现象情景来把握中国国家治理的内在过程和制度逻辑。
中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权
在这一前提下，中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。
一统体制与有效治理：中国国家 治理的一个深刻矛盾
国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。中国国家的一统体制和疆土规模，使得中央权威与地方权力这一关系成为勾勒中国国家治理框架最为凝重的笔墨。
基本矛盾所在：中央统辖权与地方治理权
简言之，维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。
简言之，维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。前者涉及中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构；后者则表现为国家与个人（官员、公民）之间在社会心理、文化观念上的认同，体现在政府内外、全国上下的共享价值上。这两个制度提供了一统体制的组织基础。
中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上。
在中国历史上，一统体制特别是人事管理和资源配置的集权体制早已通过不同形态出现（吴宗国2004，瞿同祖2003［1962］），但在当代中国，国家组织覆盖范围之广、治理层次之深入、涉及内容之繁多、政治性动员之频繁，是历史上不同朝代或其他治理模式所无法望其项背的。
千万小农在儒家文化中君臣父子的礼教等级观念的润滑整合下耕作生活，维系了一统体制的观念制度。这个观念制度因历代国家政权的极力维护强化而得以延续
一统体制的有效运行正是得益于官僚组织的稳定结构与政治化教育的配套机制而推行：上述措施使得各级政府部门在这一领域中保持着高度政治动员的状态和持续有效的注意力分配。
一统体制中的国家权威不是一纸空文，它在贯彻实施其意图的动员能力上，在组织、资源上和观念上有着稳定的制度基础。
在大多数情形下，一统体制欲强有力地推行其政策只能是有选择的、局部的、暂时的。
在许多情形下，这种举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵，难以为继，而且常常诱发重大灾难，如“大跃进”和“文革”（Yang 1996，周飞舟2003）。
20世纪社会主义国家计划经济的失败即是明证。交易成本经济学理论指出，正式组织有其特有的交易成本，如协调成本、激励成本等等。随着社会的复杂化程度增加，管理成本和协调成本急剧提高，对复杂性组织或活动投资的边际回报递减出现拐点，导致崩溃性动荡（Tainter 1990）。
第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题
第二，组织中的委托—代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性
组织学的大量研究工作指出了官僚组织运作过程所存在的各种问题
作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。
作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府
另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险
而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。
从一统体制的角度，中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中，并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力，而这一思路与一统体制的基本原则相悖，由此产生了两者间的紧张和冲突。
决策一统性与执行灵活性体现了中央统辖权与地方治理权间的动态关系，是国家治理的核心过程。其基本表现形式是：中央权威体现在各层次政府对其一统决策的服从认同和贯彻实施过程之上；但在这一条自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应当地情况，增强其解决实际问题的能力。
从制度安排上，当代中国政府在实际运行过程中常态采用的是逐级代理制，即中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级政府官员的任命、考核和管理委托给其直接（或隔级）上级部门。
一统体制的逻辑是中央政府（或上级政府）有着自上而下随意干预的绝对权力，所谓压力型体制即是其突出特征
所以，从规避风险的角度看，在仪式上表现出保持与中央权威一致的姿态尤为重要。在各种基层场合，这些仪式性活动比比皆是：政府机关墙报上，整齐划一地排列着主要领导干部的“党性分析报告”；人们搁置各自的专业工作和职业判断来参加政治学习，重复官方话语。
在基层政府，人们对于“虚活”和“实活”有清楚的分别。“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活动的仪式化特征。
当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说，这些仪式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央权威的意识和认可。
这好比军队营房中的日常操练，这些列队行走形式本身与战时应对千变万化的战场场景没有直接关系，但是它们强化了服从命令、遵守纪律的“习性”。
简言之，这些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步启动的效果，这正是权力的基础（Chwe 2001）。
后果：中央决策与地方执行间的松散链接以及潜在的组织失败对一统体制产生威胁，导致了各种应对机制应运而生，如政教的仪式化和以政治动员为特点的运动型机制。
欲解读中国国家的角色和作用，我们必须对作为其微观基础的官僚体制有深入的认识。
组织学视角的一个优势是它以组织现象为研究对象，但提供了一个跨学科的领域，汲取了社会学、经济学、心理学、政治学诸学科的相关研究成果。
韦伯所言，任何权力都有为其正当性（合法性）辩护的必要（韦伯2004b）。国家支配形式都必须建立在一定的合法性基础之上，因此影响到其特有的制度设施安排。在现代社会，官僚组织的合法性与其公共性以及民众利益密不可分。因此，官僚组织需要从其社会环境中得到象征性资源，为其合法性辩护。
具体说来，我着眼于中国社会中的国家支配形式及其合法性基础、官僚体制在其中的角色位置和相应的制度设置，以及由此产生的行为特点，并在一个广阔又具体可辨的历史背景中考察这些制度实施之间关系的延续和演变。
任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）。也就是说，“任何权力一般都有为自己之正当性辩护的必要……究其实，任何支配的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”（韦伯2004b：19）。在这个意义上，权威（authority）即是建立在合法性基础之上的权力。
韦伯提出了权威的三个“理想类型”（ideal type）：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威
任何政权都必须找到与其统治即支配形式相应的、持之有据的合法性辩护，并繁衍出与之匹配的制度设施。
我们可以从“合法性基础—权威类型—支配形式”的关系背后解读国家的治理逻辑。
官僚制组织的突出特点是其等级分明的正式结构，上下级间命令指示以文书形式传递，官员的行事作为有正式规章制度的约束，官员有职业生涯，其录用晋升有正式程序规则（
正因为此，官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点，适应了现代（资本主义）市场经济的需要，成为现代社会的基本组织形式。
正因为此，官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点，适应了现代（资本主义）市场经济的需要，成为现代社会的基本组织形式。韦伯提出，官僚组织是建立在法理权威基础之上的，即其合法性以正式规章制度和程序为依据，以官僚组织的“即事性”和结构地位而不是以个人禀性作为行使权力的基础。
官僚制的一个突出特点是具有即事化的倾向，即以规章制度为本，按部就班，循规蹈矩。
民主制度与官僚制在注重规则、法律面前人人平等的合法性基础诸方面很是一致。
中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”。
中国官僚体制的一个鲜明特点是，一方面
中国官僚体制的一个鲜明特点是，一方面在录用、委派、流动、晋升、考察诸方面有成熟完整的规章制度（吴宗国2004，瞿同祖2003［1962］，阎步克2010）；另一方面以同门、同乡、同事所构建的人情关系网络繁衍交织、派别林立、延绵不衰，作用尤为突出。
毛泽东对官僚体制的反复批评指责和党内外频繁的整党整风运动都表明，体现最高意志的“国家”和具体操作的官僚体制之间在实际运行过程中的确存在着经常性紧张。
依韦伯的三个权威类型而察之，我以为，当代中国国家的合法性建立在以法理权威为表、但更多地表现出卡理斯玛权威为实的混合型基础之上。法理权威与卡理斯玛权威混合兼容的合法性基础在当代社会时常可见
民主宪政的法理权威已经成为20世纪现代国家不争的合法性基础。建国伊始，新中国的合法性几无争议地建立在这一形式之上，体现在人民代表大会和党内外的选举任命等一系列制度安排之上。但在一个经历了数千年君主官僚制、浸濡于儒教文化中的传统中国社会，法理权威并没有真正植根，所以，在国家运行的实际过程中，执政党并不是将其执政合法性基础建立在法理权威之上。而中国历史上皇权的另一个合法性基础——卡理斯玛权威——以新的形式成为执政党的实质性权力依据，执政党的种种做法的确是在倾注精力来塑造卡理斯玛权威。
卡理斯玛权威的核心是，领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从；而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋，以延续和强化这一合法性基础。
卡理斯玛权威需要用政绩（即韦伯意义上的“奇迹”）来证明它的超凡禀赋，这也体现在毛泽东在建国后通过“国家运动”在经济上激进发展的一系列做法（冯仕政2011）。
在经过了战争动荡，民生凋敝，丧权辱国的民族危机之后，中国大地有期冀奇迹、崇尚伟人的卡理斯玛权威的肥沃土壤。建国前后执政党所作所为的一系列政绩都强化了执政党特别是毛泽东的卡理斯玛权威。因此，我同意冯仕政（2011）的判断，“用韦伯的观点来看，中国1949—1976年间的国家当属原初意义上的卡理斯玛权威”。
卡理斯玛权威的一个重要渊源是“追随者”的认可和服从，这也是中国共产党的鲜明特点。中国共产党在夺取政权的历史过程中就与民众发生了密切的关系，建国以后，“群众路线”成为其执政方针之一。
一方面，卡理斯玛权威可以有效地动员群众来投入到政治、经济和社会诸方面的建设过程中，另一方面，群众运动又持续强化了群众与领袖间的关系。这一卡理斯玛权威在“文革”中达到了登峰造极的地步。
韦伯指出，卡理斯玛权威有着内在的不稳定性和延续的困难，因此可能会经历一个“常规化”（routinization）的过程，即将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上，使得这些组织设施具有卡理斯玛权威的禀性，涂上“神圣化”的色彩。
中国官僚体制在这一国家支配形式中扮演什么样的角色呢？在这里，我们看到了中华帝国历史上“君主官僚制”长长的影子。在中国，作为最高权力中心的党与官僚体制之间仍然是主从关系。换言之，虽然国家支配形式已更替，但其官僚体制的结构位置一如中国历史上的官僚体制，其合法性仍然源于自上而下的授权，仍然体现在“向上负责制”的一系列制度安排之上，但国家与官僚体制间的主从关系有了新的演变。
首先，国家凌驾官僚体制的权威关系更为强化。
其次，随着执政党经过卡理斯玛权威的制度化过程，官僚体制有了历史上前所未有的扩展，延伸到社会各个领域与角落。
与帝国的文人官员进可“学而优则仕”退可“采菊东篱下”不同，在当代中国官僚体制中，官员身处职业生涯阶梯之上，骘罚臧否，全面覆盖，而且只能在政府内部封闭、狭窄的人事“市场”中流动，几无“退出”渠道。因此，国家与官僚间的主从关系较之历史上君主与官僚间特为尤甚。
皇权的卡理斯玛权威也更多地体现在繁文缛节的礼仪形式之中。而在当代中国的国家支配形式中，国家与民众的密切关联是卡理斯玛权威的合法性基础，是执政党行使权力的合法性诉求基础。
任何挑战卡理斯玛权威的话语都会弱化甚至瓦解其合法性基础，因此话语垄断权是维系卡理斯玛权威的关键所在。建国以后，国家逐步通过官僚体制介入、控制以至垄断意识形态相关的领域，有效地杜绝了质疑或挑战卡理斯玛权威的潜在可能性，如此制度安排可以说是这一支配形式的逻辑结果。其二是通过官僚体制将民众组织起来，以稳定的组织形式来保证民众与卡理斯玛领袖的密切关系。
在卡理斯玛权威支配形式中，领袖与追随者之间的关系意义重大。如上所述，民众的拥戴和服从是卡理斯玛权威的合法性基础，这一密切关系是通过领袖不断显示“奇迹”的超凡禀性与民众认可响应的互动过程实现的。
既然卡理斯玛权威建立在其追随者民众的信念之上，官僚体制作为国家执政工具，其组织失败不可避免地会引起人们对体制中最高权威的质疑，因此动摇卡理斯玛支配形式的合法性基础
毛泽东的另一个尝试是试图以官僚体制与群众运动双重并用，互为钳制。一方面，官僚体制的各级组织发展出一整套的治理技术，用以组织群众、发动群众卷入党和政府布置的各项工作和运动中去（张静2001，贾文娟2012，魏沂2001）。另一方面，通过发动群众来制约和推动官僚组织。在大多数情形下，群众运动发生在严密组织过程中。以工作单位为组织基础的群众运动，兼有教化群众与动员群众参与党内整风的双重特点。
官僚常规基础上的群众运动难以解决官僚问题；而群众运动一旦与官僚体制分离，即使毛泽东的卡理斯玛权威亦难以驾驭（王绍光2009［2005］），最后以“文化大革命”的形式而走向极端。可以说，当代中国以绵延不断的政治运动和“文革”大动荡的巨大代价验证了这一尝试因其内在矛盾而无法避免的失败结局。
简言之，卡理斯玛权威、官僚权力与民众三者间的紧张在这一支配形式下难以找到一个长期稳定的平衡点。久而久之，卡理斯玛权威因民众拥戴热情的降低而衰落，官僚体制因其常规化过程时常打断而弱化，民众热情在卡理斯玛权威灵验不再的过程中逐渐消磨殆尽。三者互相影响，渐行渐远，合法性危机浮出水面且日益深化。在毛泽东时代的后期，国家治理的支配形式正是处于这样一个危机状态中。
特别应指出的是，在后毛泽东时代的经济发展大潮中，官僚体制扮演了经济发展实体和垄断强制权力的双重角色，与历史上的官僚体制有了深刻变化。
以上的讨论指出，中国的官僚体制从未建立在法理权威基础之上，而是来自自上而下的授权，即官僚体制依附于皇权或最高领袖卡理斯玛权威之下，其权力通过君主专断权力以各种形式加以节制。
可以说，今天卡理斯玛权威已经不足以提供稳定的合法性辩护，国家治理的合法性基础成为亟须回答的问题。